Nieuws

Column Prof. mr. T.M. Schalken, De beklagprocedure van artikel 12 Sv en de onderkant van het handhavingsbeleid

05-07-2010

Het is inmiddels een versleten uitdrukking: het Openbaar Ministerie kan het nooit goed doen. Deze uitspraak wordt vooral gebruikt door OM-functionarissen als excuus voor een situatie waarin een bepaalde beslissing tot grote ophef leidt. Inderdaad, er zullen altijd beslissingen van het Openbaar Ministerie zijn die maatschappelijk of persoonlijk niet goed vallen. Het is dan ook ondoenlijk van het Openbaar Ministerie te verlangen dat het steeds een voor alle rechtsgenoten begrijpelijk standpunt inneemt. Dat sluit natuurlijk nog niet uit dat op het Openbaar Ministerie, zoals op elk bestuursorgaan, de dure plicht rust ernaar te streven om de maatschappelijke acceptatie van zijn beleid te vergroten.

Een van de belangrijkste impulsen om dat doel te bereiken, ligt besloten in een permanente en kritische reflectie door het Openbaar Ministerie op zijn eigen beleid en de consequenties daarvan voor de samenleving of in het concrete geval voor iemands persoonlijke situatie. In een ‘lerende organisatie’ valt daarvan het meeste effect te verwachten, daarbij geholpen door journalistieke of wetenschappelijke commentaren die het Openbaar Ministerie met de neus op de impact van het eigen beleid drukken. Waar de overheid het vervolgen van strafbare feiten aan de competentie van burgers heeft onttrokken, ligt het voor de hand dat zij jegens die burgers goed uitlegt waarom zij deze en niet een andere beslissing heeft genomen. Het is opvallend dat die explicatiefunctie van het Openbaar Ministerie als overheidsorgaan het meest zichtbaar wordt in het vervolgingsbeleid – het voorleggen van een zaak aan de rechter in een openbaar strafproces – en juist principieel niet, uitzonderingen daargelaten, in het beleid om zaken niet te vervolgen. Dat is om allerlei redenen begrijpelijk (teneinde een niet verdachte niet onnodig aan de openbaarheid bloot te stellen), maar het minimaliseert wel de behoefte van het Openbaar Ministerie om dat aspect van het handhavingsbeleid aan kritische zelfreflectie te onderwerpen. Pas wanneer een klager, wiens aangifte is geseponeerd, in een doorsneezaak door een parketsecretaris, bij het hof in beklag komt, wordt de officier van justitie via het verslag van de advocaat-generaal genoodzaakt naar de beslissing tot niet vervolgen te kijken. Deze nogal omslachtige en dus tijdrovende toetsing, die doorgaans uitmondt in het billijken van de sepotbeslissing, terwijl nog steeds elke prikkel tot een persoonlijk contact met de justitiabele ontbreekt, wekt niet de indruk dat zij het Openbaar Ministerie enthousiasmeert om samenhangend en kritisch verantwoording over het eigen beleid af te leggen. Het bevel van het hof om alsnog te vervolgen ziet het Openbaar Ministerie te veel als een niet te ontlopen ambtelijke verplichting en minder als een uitnodiging om op basis daarvan zelf beleid te ontwikkelen teneinde de kwaliteit van de organisatie te verbeteren. Daarom valt er veel voor te zeggen om het voorstel van Cleiren1 te volgen die heeft bepleit om, geheel passend in de toenemende ‘verbestuurlijking’ van het Openbaar Ministerie, de hoofdofficier in een veel eerder stadium te confronteren met het sepotbesluit dat – voeg ik daaraan toe – in de loop der tijd steeds meer aan lagere parket- en zelfs aan politiefunctionarissen is overgelaten. Door deze inflatie van de sepotbevoegdheid – het zijn mijn woorden – heeft de verantwoordelijke hoofdofficier – die tegenwoordig vooral in het vergadercircuit is te vinden – nauwelijks nog zicht op de afdoening van die zaken die kennelijk niet voldoen aan de criteria voor een gerechtvaardigde strafvervolging.

Een dergelijke interne toetsing die verplicht aan de procedure bij het hof vooraf zou moeten gaan, biedt meer afdoeningsmodaliteiten dan waarover het hof beschikt. Het interne appel bij de (hoofd)officier en nog hoger binnen het Openbaar Ministerie staat, aldus Cleiren,2 ‘dicht bij de burger, is laagdrempelig en op maat’. De behandeling van het beklag ten parkette kan immers sneller en minder formeel plaatsvinden en biedt meer mogelijkheden om met de, zowel financiële als emotionele, belangen van klager en beklaagde rekening te houden, wellicht ook om de zaak bij nader inzien in den minne te schikken. Bovendien is de officier van justitie,anders dan de advocaat-generaal, bevoegd de politie rechtstreeks aan te sturen als het om conflictbemiddeling of aanvullend onderzoek gaat, hetgeen door veel klagers wordt gevraagd.

Deze gang van zaken dwingt de seponerende ambtenaar meer oog te hebben voor de realiteit van de rechtsinbreuk die volgens de aangifte heeft plaatsgevonden. Nu is het helaas zo dat het Openbaar Ministerie weinig investeert in een adequaat en responsief sepotbeleid. Nog steeds komt het voor dat sepotmededelingen worden aangevinkt op een voorgedrukt formulier met vermelding van een sepotcode die niemand begrijpt. In vele gevallen ontbreekt een behoorlijke motivering, laat staan dat er een persoonlijke uitleg van een parketmedewerker is geweest. Vaak blijkt uit het dossier dat tot sepot is besloten op basis van onvolledig onderzoek door de politie, terwijl de ernst van de aangifte tot nader onderzoek had moeten leiden. In conflictsituaties met een hoog Rijdende Rechter-gehalte, zoals burenruzies, wordt doorgaans volstaan met verwijzing naar enkele platitudes die erop neerkomen dat het feit zich in beperkte kring heeft afgespeeld – alsof zich daar geen ernstige delicten kunnen voordoen – of dat de klager ook zelf een bijdrage aan het ontstaan van het conflict heeft geleverd. Soms lopen schermutselingen in de buurlijke of relatiesfeer ernstig uit de hand omdat elke regie van politie en justitie ontbreekt. Alleen aangiftes registreren draagt nog niet bij aan een zinvolle rechtshandhaving.
Zeker, men kan kritisch zijn over het rechterlijk toezicht op het sepotbeleid als onderdeel van een ‘criminele politiek’ die onder democratische controle tot stand pleegt te komen en dus ook langs die weg aan verantwoording zou moeten worden onderworpen.3 Maar de praktijk van alledag laat zien dat in de beklagprocedures bij de hoven in de regel, principiële zaken uitgezonderd, weinig criminele politiek aan de orde is. Het komt niet vaak voor dat de advocaatgeneraal officieel beleid in stelling brengt waaraan vervolgens het sepot wordt getoetst. In de meeste gevallen wordt het beoordelingskadergevormd door ‘juridische banaliteiten’: is er wel voldoende wettig en overtuigend bewijs opdat er een gerede kans is dat de later oordelende strafrechter tot een veroordeling kan komen? Maar aan die lastige vraag in 12 Sv-conflictsituaties gaat een heel scala aan afdoeningsvarianten vooraf voordat men aan de formele beslissing (al of niet vervolgen) toekomt. Die voorfase zou in de OM-organisatie veel meer aandacht moeten krijgen. Niet omdat een persoonlijk gesprek ten parkette een ‘kernproduct’ oplevert, maar omdat het wel helpt de kloof tussen samenleving en justitie te dichten. Daarvoor behoeft men nog geen therapie te bedrijven, maar iets meer empathie met de gekrenkte belangen van de burger – ook als het om zogenaamd ‘klein leed’ gaat wat het meestal niet is – is wel zo effectief in die zin dat daardoor een bijdrage wordt geleverd aan een geloofwaardige strafrechtspleging.4 Burgers hechten, meer nog dan aan hun gelijk, waarde aan ‘procedurele rechtvaardigheid’5 (worden wij door de overheid wel serieus genomen?).

Bovendien is een dergelijke benadering, behalve effectief, ook nog efficiënt: minder beslag op procedures bij de hoven, dus kostenbesparend. Welke manager bij het Openbaar Ministerie kan daar nu tegen zijn?

Prof. mr. T.M. Schalken*


1 C.P.M. Cleiren, ‘De procedure van het beklag tegen niet-vervolging op de schop’, Strafblad 2008, p. 534 e.v.
2 T.a.p., p. 544.
3 Zie daarover de fraaie beschouwing van A. de Lange ‘De beklagprocedure en criminele politiek’, Strafblad 2009, 5, p. 477. Die democratische invalshoek impliceert een bij voorkeur marginale (complementaire) toetsing van het OM-beleid door de beklagrechter. In de praktijk is dat al het geval, hoewel de hoven dit in verschillende bewoordingen tot uitdrukking brengen
(vgl. M.J.A. Duker, ‘De toetsingsruimte van het hof in beklagzaken ex artikel 12 Sv’, DD 2009, 5, p. 428). Als het OM de sepotbeslissing rechtvaardigt in het kader van gepubliceerd beleid, ligt een terughoudende toetsing in de rede (zoals in het bestuursrecht gebruikelijk is; zie daarover nader F.C.M.A. Michiels, ‘Belangenafweging bij sanctiebesluiten’, AA 2000, 2, p. 111). Pas als het sepot in het geheel niet of slecht wordt gemotiveerd, past het in de rechtsbeschermende functie van de beklagprocedure wanneer het hof tot een ‘volle’ toetsing overgaat.
4 In termen van P.M. Frielink, Het OM: schakel in een geloofwaardige strafrechtspleging, oratie Maastricht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2010.
5 Op dat aspect legt de Nationale ombudsman veel nadruk: Werken aan behoorlijkheid: de Nationale Ombudsman in zijn


« Terug naar overzicht nieuws